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浅析对监察权的救济
人气: 发布日期:2018/8/7 11:05:31
     引言:监察权作为一种集多个部门法性质的公权力,在行使过程中不免给弱视一方监察对象的合法权利造成损害,我国《宪法》明文规定:国家尊重和保护人权,为其提供合法有效的救济措施也是合宪之举措。从我国的历史渊源来看,凡是设立监察制度的同时,也会制定相应的救济措施,对监察权进行救济符合我国立法渊源。本文将结合我国《行政法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》进行比较分析,采用比较分析法。从界定相关概念的基础上探讨监察权救济的范围和途径。希望本文将会给理论研究带来些许价值。

       一、对监察权救济的含义
      “监察”二字非舶来品,我国古代就有监察制度,例如秦朝所设的“监察史”。古代的监察制度可定义如下:国家为监督政府官员,为国家利益和皇帝利益而服务,维护既有的统治秩序,保证国家机器正常运转而设立的一项专门的“准司法”性质的国家监督制度。秦朝设立廷尉作为全国最高司法机关,南北朝时期设立大理寺作为最高司法机关,作为司法机关它们的权力不局限于审理案件,也要对某些案例进行申诉与复议,在一定程度上为司法和监察提供了救济途径。现代以来我国更为重视对权力的“监察”,在多个部门法中规定了监察机制。《行政法》中规定了行政监察,《刑事诉讼法》中规定了检察院对公安侦查过程和对法院审理案件的监督管理权。除此之外,我国还存在党内监督,设有纪律监察委员会。纵观以上监督措施,均存在一个共性,即在规定监察制度的同时,也规定了相应的救济制度。我国《行政监察法》第38条规定:对监察机关所作出的复查决定仍不服的,可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核,上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。我国《刑事诉讼法》第九十条规定:公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定,认为有错误的时候,可以要求复议,但是必须将被拘留的人立即释放。如果意见不被接受,可以向上一级人民检察院提请复核。上级人民检察院应当立即复核,作出是否变更的决定,通知下级人民检察院和公安机关执行。在党内监察中也赋予了被监察党员申辩、申诉等相关权利。因此,对我国监察权进行救济不是笔者天马行空之物,它具备立法沿革,同时也是形势所趋。
      “救济”一词在汉语词典中的意思是用金钱或物资帮助生活困难的人。当然我们在此处所说的是法律救济,它是指公民、法人或者其他组织认为自己的人身权、财产权因行政机关的行政行为或者其他单位和个人的行为而受到侵害,依照法律规定向有权受理的国家机关告诉并要求解决,予以补救,有关国家机关受理并作出具有法律效力的活动。根据其定义可以得出结论:权利的主体是受到侵害的弱者,救济对象是作出行政行为的机关,受理机关是有权机关(包括原机关和上级机关)。根据《中华人民共和国监察法》的规定,监察委员会是作为独立的行政机关存在,与政府、法院、检察院形成“一府两院一委”的格局。因此,监察权救济的概念可以比照上述行政救济来阐述,表达如下:监察对象在监察委员会权力行使过程中为保障自身合法利益依法向有权机关寻求解决途径。从监察权救济的概念可以得出以下几个特征,一监察权的救济主体是监察对象本人,区分于行政救济中既包括行政相对人,又涵盖行政相关人;二救济对象是监察委员会作出的监督、调查、处置行为,但是范围必须有一定的限制,监察对象不能就监察委员会所有的行为提起救济;(下文将予以重点阐述,在此不予展开)三是监察权救济的受理机关一般不包括原机关,由于监察权本身性质的复合性,原机关在审理过程中存在难以把握或者轻易放过的嫌隙,因此,笔者认为在受理机关上应该首选上级机关。
  
     二、对监察权救济的必要性
      有权必有责,权力越大,责任越大。监察权既然是由多种权力集合而成,那么它应受到的监督应该比单一的权力主体更大,这种监督既包括字面意义上的各类监督措施,例如,人大监督,司法监督等,同时这种监督也包括给予监察对象合理的救济手段;我国宪法也有相关规定公民享有救济权利,而且还规定了保护人权的条文,监察委作为公权力机关,理应作出合宪行为。因此,对监察权提起合法有效的救济是十分必要的。
     1.监察权本身的性质决定了救济的必要性
      理论上关于监察权的性质从未停止争议,有观点认为:“国家监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关,与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同”。监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权,不能简单套用司法机关的强制措施。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。这一观点充分肯定了国家监察权将作为由国家监察委员会享有并依法行使的一项宪法性权力,监察权、行政权、审判权和检察权相比肩,具有区别于立法权、司法权、行政权的现代“第四权”的独立地位。笔者认为该观点忽视了国家监察权的基本属性,割裂了国家监察权与其来源权能之间的继承性,因此也带来了众多争议。若这一观点为真命题,那么依据我国刑事司法现状,讯问和询问作为刑事诉讼的方式之一,具有司法专属性,国家监察委员会的调查权不具备这一属性,其依据询问、讯问措施所取得的调查笔录在刑事诉讼中也就无法作为证据使用。这必然给检察机关的审查起诉和审判机关的依法裁断判决带来极大的困扰。综上,笔者认为监察权具有复合性,而不能简单的将其理解为独立的“第四种权力”。
     有学者提出:“监察委员会的权力至少是现有的纪检委权力加行政监察权,再加检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之总和,原来属于检察院的职务犯罪调查权或涉嫌职务犯罪案件的侦查权会随着其行使主体从检察院转移至监察委员会”。这种观点认为监察权具有复合性的特征,在笔者看来此观点有一定的可取性。其一,从监察对象上看,国家监察委员会的监察范围涵盖了其余几种监察制度。国家监察委和纪委合署办公,使得国家监察委员会的对象不仅包括党内人士,还包含党外人士。《中华人民共和国监察法》第15条明确列举了六种监察对象,将原本属于纪检、行政监督的对象都涵盖其中;其二,从监察委的权限来看,具有复合性。监察法中第十八条中规定了监察机关享有谈话、讯问、询问、留置等12项调查措施。从法条表述上来看,监察委所享有的调查权上与我国刑事诉讼法中规定的侦查权大同小异,然而,两者并不是等同关系,前者的外延比后者更大,体现在以下两点。第一点,监察委的调查活动不仅针对贪污、贿赂和某些职业犯罪,而且也适用于监察对象的违法活动,故此监察委既要解决违法也要应对犯罪活动,是违法--犯罪的一元解决机构。第二点,我国监察法规定监察委对职务违法与职务犯罪作出处置决定的情形,包括对“涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”。在刑事诉讼中,包括立案、侦查、审查起诉、审判、执行等诉讼阶段,这是对刑事诉讼活动一般规律的总结。所有的刑事公诉案件都要过侦查程序,不存在没有侦查程序而直接提起公诉的情况。既然监察委员会的“处置决定”包括移送检察机关审查起诉,那么监察委员会事实上或多或少相应一定的侦查权。    
     “水能载舟,亦能覆舟”,权力过度集中于某一主体时,我们必须堤防其弊端,以免使刚孕育的制度走向极端。理论界主张对监察权的运行实施监督,其中包括人大监督、司法监督、监察委内部监督以及相应的外部监督。笔者认为这些监督措施具有一定的合理性和可行性,但是却忽略了一点,在监察委权力高度集中时监察对象的合法权利如何保障,即是如何给监察对象提供救济措施。正如文章开头部分所言,我国行政监察法和刑事诉讼法都为监察对象提供了一定的的救济措施,而监察委作为集多种权力的结合体,也理应规定相应的救济途径。
       2.基于我国《宪法》的要求
       建立相应的救济制度不仅是监察权本身性质所决定的,而且更是基于上位法(宪法)的要求。我国《宪法》第四十一条第一款、第二款规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。为此,以《宪法》为母本的各部门法都规定了具体的法律条文,《行政法》中规定了复议、申诉、诉讼等行政救济措施,《刑事诉讼法》中规定了公民享有检举、控告、报案、提起刑事诉讼的权利,《民事诉讼法》也相应的写明了公民救济的途径与方法。《中华人民共和国监察法》作为一科独立的部门法,理应参照我国《宪法》的规定,为公民提供切实可行的救济途径与方法。《宪法》第三十三条第三款规定:国家尊重和保护人权。关于制定法的目的贝卡利亚曾经有过经典的阐述:“人民只想在保护彼此自由的必要限度内放弃自由……最初市民本身也必须保留他对于法益的支配,并且当他的力量不是完全足够自保时,他才需要国家。”这段话表明法律是在人民舍弃自身部分自由为保障更大自由情形下制定的,因此法律的起点与最终落脚点均是在于保障人民的合法权益,保障人权则是法律的基本素养与要求。“人权”问题凸显在刑事法领域,由于司法的强制性导致,监察权正如上文所言带有复合性,其中糅杂了部分司法权内容。我国《刑事诉讼法》规定了非法证据排除制度,《刑法》总则中规定了罪刑法定原则,分则中规定了刑诉逼供罪和暴力取证罪,这些均是基于“保障人权”所规定的具体程序与法条内容。因此,为了实现监察法与刑事法的恰当衔接,监察法也必须以“保障人权”为基本宗旨,为监察对象提供适当的救济途径便是保障人权的措施之一。综上所述,监察委员会作为合宪的机构,在行使权力的过程中必须考虑到其行为是否符合宪法要求,因此,为监察对象提供相应的救济措施是我国法治建设的应有之义。
 
       三、对监察权救济制度的构建
      如上文所言,监察委在监察过程中应当给监察对象提供一定的救济途径,但是并非所有的监察措施都要提供相应的救济。监察委员会具有监督、调查、处置三项职责,笔者认为,救济主要是针对监察委员会的部分职权运行而言。具体理由如下:
      1、监察权的正当性和必要性给救济留下的空间较小
      党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败斗争,坚定不移“打虎”“拍绳”“猎狐”,不敢腐的目标初步实现。由于政策的短暂性和周期性,往往导致腐败现象在一时之间大为改观,但是某个时期一过,腐败又会卷土重来。而且政策反腐时常会遇到瓶颈,到达某个水平之后,很难再达到新高度,但是预期目标并未实现。所以政策反腐只是权宜之计,如若要做到不想腐,那么必须利用法治反腐,于是《中华人民共和国监察法》相应出台。制度反腐具有稳定性和长期性,只要法律制度不发生变革,它能发挥良好预防犯罪的作用。当然,这一切是以良法为前提。正如亚里士多德所说法治的意思是:人们普遍遵守法律,而且所遵守的是良法。监察委员会所享有的监察权具有三权合一的性质,即是把纪委的党内监察、行政监察和检察院部分侦查权归于一处。这样既能克服以往我国监察分散不集中导致权力运行不明确、重复的缺点,也能推陈出新让监察权享有相对独立的地位,保障其在合法行使监察权过程中不受其他权力影响。纪委之前的“双规”措施与我国《宪法》、《刑事诉讼法》存在一定的衔接困境,而检察院在一直担任追诉犯罪与监察司法机关的双重职能,监察委员会设立之后应该说既解决了纪委的难题也分担了检察院的监察职能。监察委员会以“调查”职权取代了纪委的“双规”,不仅于法有据,而且扩大了规制范围,使得国法党纪在一定程度上连接起来;监察委员会依法享有调查职务犯罪和反腐职责,为检察院减少了工作负荷。综上,监察权具有正当性和必要性,《监察法》具有良法的性质。给规制对象提供相应的救济措施是良法应有之义,体现了保障人权、公平正义、保护弱势群体的价值观念。但是这也并不意味着所有救济措施必须被规制对象援用才能体现出良法的性质,恰恰是由于救济措施使用的频率低、适用空间小,法律才更能凸显出其优点。由于监察权行使的正当性和必要性,因此,实务中监察委员会介入的案件必然会按照正当程序进行,留给监察对象的救济空间便相应的有所减少。
       2、基于职权的实际效果,调查权、处置权才有救济的必要性
       从内部关系来看,监察委员会所享有的三项职权监察、调查和处置,是呈递进式的。监察是开端,调查是过程,处置是结果,前面两种职能的运行最终要归于处置,三者看似是分散的,其实是一个整体。在笔者看来,监察权的行使与我国行政法中的具体行政行为的实施具有某些程度的相似性。就行政法中的行政处罚为例,行政处罚中的一般程序包括立案、调查取证、告知、听证(非必要)、审查、处罚、送达和执行等流程,也可以简要分为三个步骤,立案、调查取证、处罚。和监察委员会的职权相比,监察对应立案,中间是调查过程(手段、性质均不相同)、处置对应处罚。我国《行政法》有规定行政相关人、相对人只能对终局行政行为进行救济,而不能对阶段性行政行为提出救济。以上述行政处罚的流程为例,只有最后的处罚才是终局行为,其余都属阶段性行为,因此只能对处罚行为进行救济。笔者认为,行政法的规定对于监察权的救济有一定的借鉴意义,监察对象可以对监察委员会的处置职权提起救济,但由于监察权的性质不同于行政权,这种救济是有范围限制的。具体来说,根据《中华人民共和国监察法》第45条的相应规定,监察委员会根据监察、调查结果,可以作出五种处置,概括起来其实就是两种:对于一般违法行为,作出监察建议、批评教育、警告、处分、记过、记大过等政务处分;对于涉嫌犯罪的,监察机关认为事实清楚,证据确实、充分的,移送人民检察院审查起诉。基于以上概括的两种处置,笔者认为,监察对象只能对第一种分类中的部分处置提出救济。排除第二种处置的主要原因是此时监察机关已经把案件移送到检察院,进入到司法程序,不属于监察范畴。倘若行为人需要救济,是针对检察院的起诉与不起诉决定提起的,与监察委员会无关。基于该章第一部分论述的“监察权的正当性和必要性”,笔者认为,在对第一类处置措施进行救济时,只能针对涉及撤职、开除等政务处分。其次考虑到我国《公务员法》中规定了对于公务员的内部救济措施,所以在监察法中没有必要全部予以提供救济,但是以上两种政务处分关系到剥夺监察对象的职务,笔者认为应该在监察法中再单独规定相应的救济途径。
       除了给处置提供救济之外,笔者认为对于调查权中的部分手段也应提供救济。监察权中的调查不同于行政执法中的调查,前者涉及到不仅涉及到财产也涉及到人身,而后者最多涉及到财产。监察委员会在调查过程中应该受到比行政法更为严格的程序制约,尤其是留置措施的使用以及涉及重大财产的扣押、冻结。我国宪法也有相关规定没有经过法院判决任何机构无权剥夺公民人身自由,给予留置提供救济是保障人权的要求。考虑到当代社会的市场性和经济性,效率是企业和个人在生活中优先考虑的。在监察机关对涉案重大财产进行冻结、扣押时,或许不会对财产本身造成多大的损害,但是会严重影响企业、个人的经济效率。而且监察机关不免出现错误抵押、冻结,便要解除相关措施,无疑这会给监察对象造成重大损失。因此,笔者认为对于重大财产的抵押、冻结,也应为监察对象提供相应救济。
        基于上述笔者所讨论的救济范围,下文将具体展开,对相关救济制度的构建提出些许浅见。主要分为以下三个方面:
       1、关于处置决定中撤职、开除重大政务处分的救济
       我国《公务员法》第九十条规定了公务员对人事处理向原机关申请复核或者向上级机关申诉的权利。这种救济途径被称作内部救济,被处分的公务人员不能对人事处理向行政机关提出复议或者向法院提出行政诉讼。对于公务员规定内部救济的原因有二:其一,有关公务员的人事处理是行政机关的内部事务,该行为并未对外产生效力;其二,尊重行政机关的自我处分权,避免在复议或者诉讼后出现处置不一的结果。笔者认为,在监察委员会拥有拥有政务处分的处置权后,内部救济存在的基础已经不复存在(此处仅针对监察委对有关机构人员作出的政务处分)。第一,监察委员会作出的处置都是针对自身机关以外的行使公权力的人员,于监察委员会来说不属于内部决定,应该说监察委员会作出的处置对外产生了行政效力;第二,由于监察权的运行本身就要受到外界的监督、监察,其作出的处置也应受到不同机关的检验,保障监察对象的合法权利。因此,笔者认为,在《公务员》规定的内部救济之外,针对监察委所作出的处置应该独立规定救济途径,包括行政救济与司法救济。具体而言,监察对象对于监察委员会作出的开除、撤职处置可以向上级监察委员会或者同级政府进行复议。同时,监察对象可以向法院提出行政诉讼。至于,复议在前还是诉讼在前,或者同步进行。笔者认为当前形势下,为了确保监察委员会的正常工作,应该先行复议,对于复议决定不满的,才能够提起行政诉讼。
        2、关于扣押、冻结重大财产的调查措施的救济
        正如上文所言,在经济社会效率是人们最为关注的事情之一。扣押、冻结监察对象的财产是为了确保案件得到顺利的处置,但在涉及重大财产时,不免会存在某些客观因素导致调查措施出现瑕疵,例如,该财产涉及到民事合同领域,存在正当的债权人。虽然解除扣押、冻结之后并未给财产本身造成损害,但是对于经济效益却产生了重大影响。因此,笔者认为对于扣押、冻结监察对象重大财产的调查措施应该提供救济。具体而言,在实施扣押、冻结之前应该充分听取监察对象的意见,此处可以借鉴《行政法》中的听证程序,为监察对象以及相关权利人召集听证会,根据会议结果再行决议是否进行扣押、冻结。至于错误扣押、冻结的,笔者认为应该提供国家赔偿作为救济,当然这以重大错误和造成重大损害为前提。
        3、关于留置的救济
        “留置”一词本身就带有很大的争议性,我国《民法》上有关于留置权的规定,是指债权人因合同关系占有债务人的财物,在由此产生的债权未得到清偿之前留置该项财物并在超过一定期限仍未得到清偿时依法变卖留置财物,从价款中优先受偿的权利;《行政法》中的行政强制措施中也有“留置”一词的使用,公安机关为维护社会治安秩序,有权对符合法定条件的有违法犯罪的人员行使继续盘问权、留置权。应该说《中华人民共和国监察法》所规定的留置权的含义不同于上述两种,而是偏向于我国《刑事诉讼法》中规定的强制措施,带有司法的强制性。在此笔者对于监察委员会的调查权性质不予过多赘述,讨论的重点仍然在于对留置权的救济。《中华人民共和国监察法》第四十三条和四十四条长篇幅的写明了留置权的适用,足以表明权力机关对留置权的重视与谨慎,因此,规定对留置权的救济措施也是立法意图的表征。具体来说对可以分为如下几个方面:一、对监察委员会的留置提供司法救济途径。目前我国《刑事诉讼法》中规定的程序性裁判机制仅有两种:一是二审法院对于一审法院的违法审判作出撤销原判、发回重审制度;二是法院对侦查机关非法取证行为采用的非法证据排除制度。对于其他违法侦查活动,尚未建立此种机制,只规定了检查监督原则。检察院与侦查机关一同担任着追诉犯罪的任务,同时也作为控诉机关,在监察方面也难保证中立性。因此,为了防止监察委员会滥用留置权,保障公民人身自由,应该给予监察对象向法院提起诉讼的救济方式。监察委员会作为独立于政府的行政机构,即使在某些权限方面富有争议,也不能否定其行政权限,因此,监察对象向法院提起行政诉讼也是监察委员会其本身性质所决定的;二、行政救济。在监察对象受到错误留置时,理应引用国家赔偿法的规定。国家赔偿法规定对于违法拘留或者错误逮捕的嫌疑人、被告人,办案机关应该承担相应的国家赔偿责任。同理,对于受到错误留置的监察对象,办理案件的监察委员会应该给予相应的国家赔偿;三、留置的期限应该折抵法院所判处的刑期(以监察委员会将案件移送起诉为前提)。该项举措不仅能使监察委员与审判权得到一定程度的衔接,同时为能保障监察对象的合法权益。根据刑法规定,被告人未决羁押一日的,抵羁押性刑罚一日,或非羁押性刑罚二日。笔者认为,留置与指定居所监视居住具有类似,具有羁押性,理应折抵刑期。

  结语
       监察权作为一种集多重部门监察制度于一体的公权力,在反腐力度居高不下的形势下,有其存在的正当性和必要性。但正如文中所言,法律制定的出发点和落脚点始终应落在保护人民的合法权益,监察法也不例外。因此,在面临监察对象的合法权利被侵害时,法律应该站出来为其发声,为弱者提供合法有效的救济措施。监察权的面世主要是为了保障公职人员合法使用公权力,监察法的立法目的也在于此,由此保障更多人民的利益。为了防止救济被滥用,应该为救济划定范围。在给监察对象提供救济的同时,也能更好地促使公职人员行使职责,促进我国法治事业的进步。
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